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当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高效能治理成为国家治理现代化的重要目标，强调以更低行政成本、更优公共服务、更强协同能力实现治理绩效最大化[1]。营商环境作为市场主体生存发展的基础性制度环境，其优化程度直接反映并深刻影响着一个地区的治理效能[2]。县域是连接城乡的关键治理单元，其营商环境质量关乎区域经济活力与全域高效能治理的底部支撑。衡水市近年来在优化营商环境方面持续发力，但仍存在政务服务碎片化、部门协同不畅、政策落地梗阻等问题，制约治理效能的整体释放。整体性治理理论强调协调、整合与信任，为破解碎片化困境提供了契合的理论工具。本研究立足高效能治理视域，聚焦衡水市县域营商环境，探索整体性治理路径，具有鲜明的时代需求与实践指向。

一、衡水市县域营商环境建设的现状审视与碎片化困境

近年来，衡水市各县域将优化营商环境作为推动高质量发展的关键抓手，持续深化“放管服”改革，“一枚印章管审批”全面落地，企业开办实现“一日办结”，部分县域探索“标准地+承诺制”“交地即交证”等改革，企业获得感显著增强。然而，立足高效能治理视域审视，当前县域营商环境建设仍存在深层次碎片化困境，整体效能尚未充分释放。

（一）治理职能的条块分割首先凸显。营商环境涉及行政审批、市场监管、税务、自然资源等多部门，县域虽普遍成立领导小组，但跨部门协同多停留于联席会议，实质性业务整合与流程衔接不足。纵向专网与县域治理需求之间摩擦不断，工程建设项目审批中立项、规划、环评、施工许可等环节仍存在互为前置、标准冲突，部门各自为政导致审批链条长、企业多次跑动，无法形成全周期闭环管理。行政审批局与行业主管部门权责边界不清，审管互动信息双向推送机制空转，致使“审管分离”异化为“审管脱节”。

（二）政策供给端的碎片化同样突出。各县域竞相出台产业扶持、人才引进等政策，但缺乏统一评估与协调框架，政出多门、相互打架。用地指标、能耗环评管控与招商引资项目落地需求之间缺乏统筹，签约项目难以按时开工。惠企政策多以部门通知形式发布，缺少集成式、场景式的政策清单，企业搜寻成本高、匹配难度大，政策兑现“最后一百米”梗阻明显，影响了政府公信力。县域间同质化竞争激烈，政策互不贯通，区域产业链协同布局难以形成合力。

（三）信息体系与数据资源的碎片化构成深层制约。人社、税务、公积金、不动产登记等高频事项仍依赖部门自建系统，数据接口标准不一，信息孤岛导致二次录入、重复填报，数据共享尚停留于证照核验的浅层应用。企业全生命周期的信用、监管、融资等数据分散于不同条线，缺乏统一的市场主体数据画像，难以支撑精准服务与包容审慎监管。县域数据治理能力薄弱，大数据辅助决策和智能推送应用场景有限，数据贯通与智慧协同局面远未形成。

综上，衡水市县域营商环境建设虽取得成效，但职能、政策、信息等的碎片化困境相互交织，构成向高效能治理跃升的现实梗阻。亟须引入整体性治理理念[3]，以系统思维重塑县域营商生态，推动从分散化、碎片化向整合化、协同化转型，这既是补齐短板的内在要求，也是释放县域经济活力的关键路径。

二、衡水市县域营商环境碎片化的生成机理——基于整体性治理的诊断

运用整体性治理理论对衡水市县域营商环境进行诊断，其碎片化困境由制度设计、职能配置、信息流动与价值整合等多层面断裂共同塑造。这种碎片化首先源于行政权力的部门化切割。各县域在承接上级改革任务时沿袭条块分割逻辑，市场监管、行政审批、税务等部门凭借各自法规构建封闭业务流程，形成“审批权力碎片化”。企业开办涉及执照申领、税务登记、社保开户等环节，因前置条件相互嵌套且缺乏协同，整体流程被割裂，滋生因组织边界固化而产生的协调盲区。

其次，横向政府间的竞争博弈形成政策“孤岛效应”。桃城区、冀州区、深州市、枣强县等县域为争夺税源与投资，在土地出让、财政奖补、监管标准上竞相出台差异化政策，缺乏整体战略统筹。这种碎片化政策供给抬高了企业跨县域合规成本，造成要素流通的隐形壁垒，治理的“空间碎片化”直接消解了区域市场统一性。

更深层的机理在于信息系统性梗阻与信任机制缺失。各部门信息系统独立，数据格式与共享接口不统一，电子证照、信用档案难以跨层级流转，形成“信息碎片化”。政企之间与部门之间常态化沟通平台虚置，信任资本匮乏，政策制定中企业参与度低、承诺兑现缺乏跨任期连贯性，这种“信任碎片化”使营商环境优化退化为应急性策略修补[4]。综上，衡水县域营商环境碎片化是部门自利性、府际排他与数据治理失范共同作用的产物，为整体性治理路径提供了精准的问题靶向。

三、高效能治理视域下衡水市县域营商环境优化的整体性治理路径建构

高效能治理强调通过系统整合、协同联动与数字赋能，实现治理过程的高质效与结果的高满意度。将这一视域引入衡水市县域营商环境优化，意味着要超越部门分割、政策重叠与服务断裂，寻求更具全局性与贯通性的治理模式。针对前文诊断的职能、政策与信息三重碎片化困境，建构整体性治理路径应聚焦以下三个维度。

（一）以市场主体全生命周期服务链为主轴，破解治理职能的条块分割。要将企业开办、建筑许可、纳税、注销等分散在不同条块的事项，从企业真实办事视角进行流程再造，打破部门各自为政的封闭状态，形成“一口受理、内部协同、统一反馈”的无缝服务闭环。县级层面需实体化运行营商环境协调机构，赋予其跨部门指挥调度和效能评估职权，对审批环节互为前置、审管脱节等顽疾实行清单化管理、项目化推进。同时，立足安平丝网、景县橡塑等县域产业集群特色，推动涉企服务从普惠式供给向产业定制化延伸，将政策咨询、检验检测、融资对接等功能模块整合到统一协同平台，实现“一个专区服务一个产业”，以此打通因组织边界固化而产生的协调盲区。

（二）以政策集成与府际协同为导向，弥合政策供给端的碎片化。针对县域间同质化竞争、政策互不贯通的问题，需在市级层面建立统一的项目评估与政策协调框架，对土地出让、财政奖补、监管标准等进行整体战略统筹，消除要素流通的隐形壁垒。惠企政策应从部门分散通知转向集成式、场景式清单发布，按产业类别、企业规模等维度进行精准匹配，打通政策兑现“最后一百米”。通过建立跨县域产业协同布局机制，将各县域特色产业纳入统一招商地图和产业链配套规划，变“各自为战”为“抱团发展”，从源头上遏制政策“孤岛效应”。

（三）以数据贯通与智慧协同为基石，化解信息体系的碎片化。加快打破人社、税务、不动产登记等部门自建系统的信息壁垒，依托市级一体化政务服务平台，推动电子证照、信用、空间地理等基础数据库的归集与对接。以数据通、系统通、业务通为突破口，构建“一网通办”与“一网统管”相融合的数字治理底座，让企业信息在安评、环评、竣工验收等环节自动流转，根除二次录入和重复填报痼疾。更要强化数据的智能分析和主动服务能力，通过企业画像精准推送减税降费、信贷支持等政策，实现从“企业找政策”到“政策找企业”的转变，为包容审慎监管和精准服务提供技术支撑。

参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[Z].2019.

[2]国务院.优化营商环境条例[Z].2019.

[3]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008(10):52-58.

[4]Perri 6, Leat D, Seltzer K, Stoker G. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda[M]. Basingstoke: Palgrave, 2002.

孙阳阳

衡水学院公共管理学院