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摘要：推进地方税体系的建设，增强地方自主财力是我国财税体制中破解地方财政困难，提升地方积极性的关键。“营改增”改革全面实施后，我国地方主体税种缺失、地方自主财力被削弱等问题凸显，成为我国财税体制改革中亟需突破的瓶颈。文章挖掘我国地方税体系在建设过程中存在的问题并提出改革路径，以期为完善现代税收制度提供参考。

关键词：地方税; 主体税种；税制改革

一、引言

1994年分税制改革构建起了我国现行的财税体制基本框架，通过明确中央与地方的税种划分将央地间的财权分配关系进一步确立了下来。然而，分税制改革后地方掌握的税种大多是征管难度较高、税源比较分散、收入不稳定的小税种，导致地方财政收入缺乏自主权、规模被压缩，地方财力大幅下降。

营改增全面推行后，作为地方重要收入来源的营业税被增值税所取代，进一步加剧了地方财政困难的问题。然而，地方政府承担的公共服务职责却不断扩大，地方财政小马拉大车的矛盾日益突出，地方政府因此背负了沉重的财政压力。解决地方财政困难，关键突破口在于健全地方税体系，增加地方自主财力。在此背景下，分析地方税体系现存问题，探索合理的改革路径，具有重要的现实意义。

二、地方税体系建设存在的问题

（一）地方税缺少主体税种

“营改增”全面开展后，地方政府就失去其主体税种营业税。当前地方税收收入中，房产税、城镇土地使用税、契税等地方专享税种收入占比低于22%，体量均偏小，缺乏能够支撑地方财力的核心税种。主体税种缺失导致地方税体系呈现碎片化特征，税种之间缺乏协调配合，无法形成合力。例如，房产税与城镇土地使用税征税对象存在重叠，契税与印花税的调节范围交叉，税种功能混乱，征管效率低下。

（二）地方财政依赖干扰市场运行

为弥补税收缺口，地方大幅扩充非税收入，2023年地方非税收入3.57万亿元、占比18.3%，部分地区超30%。非税收入过快膨胀加重了市场主体负担，滋生乱收费、乱罚款现象，严重破坏营商环境。

同时，地方长期依赖土地财政，2023年土地出让收入达5.8万亿元，占地方财政收入31.6%。该模式使地方过度绑定房地产、推高房价，挤占实体经济与高新产业发展空间。扰乱了市场公平竞争，降低了资源配置效率。

（三）地方独立税种难以承担主体税种职责

当前地方税体系中的税种多为辅助性税种，税基狭窄、收入规模小，缺乏兼具收入功能和调节功能的税种。例如，房产税仅对经营性房产征税，未覆盖居民住房，2023年房产税收入仅为3994.19亿元，占地方税收入的比重不足5%；城镇土地使用税税基固定，税率偏低，收入增长缓慢；契税受房地产市场波动影响较大，收入稳定性差，这些税种均无法单独承担起地方主体税种的职责。

（四）地方税权配置不足制约税种的培育

我国地方税立法权集中于中央，地方仅享有部分税种征管与有限税率调整权限，无权自主开征新税、调整税制要素。这种集权式税权配置，使地方税体系缺乏灵活适配性，难以结合本地经济与财力需求培育主体税种。以房产税为例，各地房地产发展差异显著，但征税范围、税率均由中央统一制定，地方无权因地制宜调整，制约了其收入筹集与市场调节功能。

三、地方税体系建设的建议

（一）提高共享税分享比例，优化地方税收收入结构

应根据地方政府承担的事权范围，合理确定地方收入规模，确保地方政府拥有足够的财力履行公共服务职能。在事权划分上，明确中央与地方的职责边界，将区域性公共服务事权完全划归地方，同时根据事权调整财权，使地方财权与事权相匹配，避免出现财力与职责脱节的问题。

（二）培育地方主体税种，形成稳定财力保障

公平与效率兼顾原则要求在培育地方主体税种过程中，既要保证税收公平，又要提高税收效率。在税制设计上，应遵循横向公平和纵向公平原则，合理确定征税范围和税率，确保税收负担在不同纳税人之间公平分配。同时，优化税制要素设计，简化征管流程，降低征纳成本，提高税收征管效率，避免税收对经济运行产生扭曲作用。

（三）推进消费税改革，补充地方税收收入来源

我国区域经济发展差异较大，应在全国统一税制框架下，给予地方一定的税权弹性。中央应制定统一的税种设置和税制基本要素，确保全国税制的统一性和公平性；同时，赋予地方在税率调整、税收减免等方面的权限，使地方能够根据本地经济发展水平和财政需求，灵活调整税收政策，提高税种的适应性。

（四）适度下放地方税权，赋予地方税制调整空间

地方税体系建设是一个长期过程，应逐步推进。我国税制改革涉及面广、影响深远，不可能一蹴而就。在改革过程中，应充分考虑经济社会的承受能力，先进行试点改革，总结经验后逐步推广，避免因改革步伐过快导致经济波动和社会不稳定。

（五）建立税权监督与评估机制

下放税权的同时，构建中央对地方税权行使的监督体系，明确地方税权的行使边界，杜绝地方擅自开征税种、提高税率；建立地方税权运行评估机制，定期对地方税制调整的收入及社会效应进行评估，确保税权下放既服务于地方财政需求，又维护全国税制的统一与公平。

四、结语

完善地方税体系、增强地方自主财力，是化解地方财政困境、激发地方发展积极性的关键。针对当前主体税种缺位，需加快培育稳定可靠的地方主体税种；针对税权配置受限，应适度下放税收管理与调整自主权；针对财政过度依赖，需优化收支结构、拓宽自有税源渠道。在一系列改革措施的推动下，我国将逐步建立起科学合理、功能完善的地方税体系，为地方经济社会高质量发展提供坚实的财力保障。

参考文献

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黎慧怡

吉林财经大学